6. Personas en prisión
Antecedentes
Las condiciones de vida de las personas presas constituyen un motivo de preocupación constante para el Ararteko. El hecho de encontrarse privadas de libertad no debiera ser motivo de especial vulnerabilidad, pues aun así deberían poder gozar en condiciones normales de todos los derechos y acceder a todos los beneficios sociales que no les hayan sido expresamente limitados en su sentencia. La realidad de nuestras prisiones, sin embargo, nos habla de las dificultades de todo orden que encuentran en la práctica para ejercitarlos.
Se trata de una materia en la que carecemos de competencias de supervisión de la actuación administrativa, pues ésta corresponde al Estado central. Sí podemos intervenir, en cambio, en relación con todos aquéllos derechos de las personas en prisión cuya efectividad depende de los servicios e iniciativas que prestan o gestionan las administraciones autonómica, foral y local: básicamente, sanidad, transporte, programas de formación, bienestar social e inserción laboral.
Por otra parte, esta institución siempre ha considerado su deber el de impulsar una reflexión sobre el actual sistema de penas, en cumplimiento de la labor de difusión de la cultura de los derechos humanos que la ley le atribuye. En este sentido, es nuestro deber informar al Parlamento Vasco y a toda la sociedad de las condiciones en las que se encuentran las personas encarceladas en nuestras prisiones, así como de los efectos reales que produce la privación de libertad. Todo ello por medio de una intervención que discurre a través de las siguientes líneas estratégicas:
1. Quejas destacadas
No hemos creído relevante incluir una apartado estadístico de las quejas recibidas de personas en prisión, ya que se han referido en su mayoría a materias que no han sido transferidas al Gobierno Vasco como traslados, sanciones, destinos, regresiones de grado, denegación de beneficios penitenciarios y visitas de familiares, así como diversos problemas relacionados con la sanidad penitenciaria en centros radicados en otras comunidades autónomas. Es criterio de esta Defensoría, no obstante, que con independencia de que los impedimentos competenciales permitan o no tramitar formalmente una reclamación, siempre que comprobemos su fundamento debemos proporcionar a quien la plantee toda la ayuda que esté en nuestra mano. Así lo hemos hecho también este año, por medio de gestiones de buena voluntad que hemos llevado a cabo, principalmente, a dos niveles:
También hemos contado con la colaboración del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y con los de Ejecutorias Penales de Bilbao y Donostia-San Sebastián, además de diversos Registros Civiles de todo el Estado, para solucionar problemas relativos al cálculo de liquidaciones de condena, cumplimientos de medidas de seguridad e inscripciones registrales del nacimiento de hijos e hijas de personas en prisión. Hemos intervenido, por último, en relación con quejas de la ciudadanía referentes a servicios que prestan las administraciones vascas en el ámbito penitenciario, como es el caso que presentamos a continuación:
Criterios en materia de vigilancia de las personas presas que reciban atención hospitalaria extrapenitenciaria, con el fin de preservar su derecho a la intimidad
Situación denunciada: Acudió ante esta institución la abogada de una presa de Martutene que precisa tratamiento contra el cáncer, motivo por el cual su traslado al Hospital resulta imprescindible y relativamente frecuente. La reclamante exponía que, en tales ocasiones, el derecho a la intimidad de su defendida se veía afectado en la medida en que se le obligaba, por motivos de seguridad, a permanecer bajo el control visual de una agente de policía en dos momentos y espacios específicos: mientras se desvestía para recibir atención médica y mientras era examinada por los servicios de oncología. Indicaba que, por dignidad, se había visto en la necesidad de renunciar a las pruebas y exploraciones programadas, en aquellos casos en que la fuerza policial había insistido –lo que no siempre sucedía– en actuar de esta manera.
El último episodio de este tipo al que aludía la reclamación había tenido lugar en mayo de 2012, en que manifestaba que había sido trasladada al Hospital Donostia por tener programadas para ese día una mamografía y placas de tórax, a las cuales decidió renunciar por el motivo señalado.
La intervención del Ararteko: Con el fin de contrastar el relato de los hechos, solicitamos la colaboración de Osakidetza, de la Dirección del Centro Penitenciario y del Departamento de Interior del Gobierno Vasco. A éste último le hicimos llegar, asimismo, una serie de criterios jurisprudenciales que permitían, a nuestro entender, conciliar el derecho a la intimidad de la interna y el deber de vigilancia por parte de la fuerza policial de conducción, instándole a que nos informara sobre su disposición a aplicarlos en lo sucesivo.
Tanto Osakidetza como la Dirección de la Prisión nos confirmaron que la interna había manifestado su disconformidad con las referidas medidas de control, así como su renuncia por tal motivo a practicarse las pruebas que tenía programadas para el día al que se refería la queja. El Departamento de Interior, por el contrario, informó a esta institución que la paciente ni se había quejado de la custodia, ni había renunciado a prueba alguna, ni siquiera tenía programadas pruebas para ese día. Señaló que sólo tenía una consulta que transcurrió con normalidad en presencia de una agente, la cual estaba obligada a mantener el contacto visual en todo momento.
A la vista de esta respuesta, el Ararteko emitió su Resolución de 28 de septiembre de 2012. Tras señalar en ella la necesidad de aclarar la contradicción entre las versiones facilitadas por Osakidetza y el Departamento de Interior, indicamos a éste que la custodia de las personas presas que reciban atención médica extrapenitenciaria debe ajustarse a los criterios que, en esta materia, tienen establecidos el Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de vigilancia penitenciaria. Le recomendábamos en consecuencia que, en aplicación de los mismos, la fuerza policial que la ejerza permanezca como regla general fuera de las dependencias en que aquéllas deban desvestirse o ser atendidas, de modo que los y las agentes que la integren desarrollen sus funciones de vigilancia sin ver ni oír el desarrollo de la consulta, pruebas o tratamiento en que consista dicha atención.
Resultado: Hicimos llegar nuestras recomendaciones también al Servicio Vasco de Salud, que las aceptó tras ratificarse en su versión de los hechos. No así el Departamento de Interior, que tampoco aclaró en su respuesta la contradicción fáctica que le habíamos señalado. En la práctica, no obstante, la actuación policial que había dado lugar a la queja no volvió a repetirse en los traslados de la interna al Hospital que tuvieron lugar con posterioridad a la intervención del Ararteko.
2. Contexto normativo y social
2.1. Realidad penitenciaria y política criminal
A diferencia de los anteriores, el año del que informamos no ha generado en este área novedades reseñables en el terreno normativo. Sí han aparecido significativos estudios sobre la relación entre el sistema penitenciario y la política criminal que lo contextualiza, que inciden en las valoraciones que en esta materia viene presentando el Ararteko ante el Parlamento Vasco. Destaca entre ellos el informe Realidad y Política Penitenciarias, publicado por el Observatorio de la Delincuencia del Instituto Andaluz Interuniversitario de Criminología. También coincide con dichas valoraciones la que llevó a cabo, en el mes de noviembre, una entidad que consideramos referencial en esta materia como es Justícia i Pau. Su director atribuyó a la política criminal seguida en España en los último 15 años una situación paradójica, de la que dábamos cuenta en nuestro último informe al Parlamento: en nuestro país se ha optado por un sistema penal duro, con condenas superiores a la media de países europeos, y por tanto con tasas de encarcelamiento superiores a cualquier otro país de Europa occidental, mientras que las tasas de delincuencia son claramente más bajas.
Denunció asimismo el populismo punitivo reinante en buena parte de las instancias que forman opinión, caracterizado por una inmediata y permanente llamada a la penalización para hacer frente a determinadas problemáticas sociales con proyección mediática. Una tendencia frente a la que el Fiscal General del Estado, con ocasión de la apertura del año judicial 2012, alertó en los siguientes términos: “La lección que nos suministran la ciencia del derecho y la criminología es que el Derecho Penal no soluciona problemas, simplemente sale al paso de conflictos insolubles en otras instancias mediante el empleo de la forma más extrema de coerción legítima, la pena. Reflexionemos sobre ello cada vez que se aborde una reforma, pues no siempre el incremento lineal de las penas retorna a la sociedad el rédito de una disminución equivalente de la criminalidad”.
Hemos querido destacar esta reflexión porque, además de coincidir con las tesis que en esta materia viene defendiendo esta Defensoría, no parece presidir el espíritu ni el contenido del Anteproyecto de Reforma de Código Penal aprobado por el Consejo de Ministros en octubre de 2012. Más allá del crítico informe que al respecto emitió el Consejo General del Poder Judicial, la reforma entronca más bien con la política criminal a la que antes nos hemos referido, en la medida en que contiene un notable endurecimiento del castigo, y modifica sustancialmente el sistema de imposición de las penas y las medidas de seguridad, estableciendo un mayor control social a través del protagonismo que adquiere la noción de peligrosidad como fundamento del ius puniendi del Estado.
2.2. La red de iniciativas sociales, en peligro
Si el desmantelamiento de importantes estructuras del estado del bienestar ha tenido consecuencias especialmente graves para los sectores más necesitados, su efecto ha sido demoledor en relación con la atención a quienes, por estar en prisión, representan entre ellos el mayor grado de exclusión social. Su repercusión sobre los programas destinados a la reinserción contrasta, por otra parte, con el aumento del uso de la prisión para la gestión de la conflictividad social. Hasta tal punto es así, que cabe señalar como uno de los efectos de la crisis el de haber contribuido a revelar las funciones de castigo y prevención del delito asignadas a nuestras cárceles de modo esencial, poniendo de manifiesto la contradicción entre la retórica rehabilitadora de nuestro sistema penitenciario y la desocialización que produce en la práctica.
Una contradicción que parece más insalvable en la medida en que las entidades de iniciativa social, que venían contribuyendo a paliarla por medio de procesos de inserción dirigidos al colectivo de personas penadas y/o presas, ven dificultada su labor en un doble sentido:
3. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
3.1. Reuniones con asociaciones
Hemos celebrado en los tres territorios reuniones con las entidades de iniciativa social que trabajan en la reinserción de las personas presas, así como con los letrados y letradas responsables del Turno de Asistencia Penitenciaria de cada uno de los tres Colegios de Abogados.
Mediante estos encuentros, que mantenemos anualmente, buscamos un espacio estable de información mutua sobre las actividades que unos y otros llevamos a cabo, con independencia del contacto que mantenemos a lo largo del año en relación con casos específicos para los que se solicita nuestra intervención. Por otra parte, los motivos de preocupación que nos manifiestan nos permiten conocer, de primera mano, la evolución de la situación en nuestras prisiones. Además de los que ya han sido reseñados a lo largo de este informe, este año cabe destacar los siguientes:
3.2. Reuniones con administraciones
Administración Vasca
Además del contacto constante que hemos mantenido a lo largo del año con la Viceconsejería de Justicia en materia –entre otras– de ejecución penal, hemos tomado parte en la Comisión Jurídico-Penitenciaria convocada por la Dirección de Drogodependencias del Departamento de Sanidad. Hemos seguido propugnando el traspaso de las competencias que en este ámbito prevé nuestro Estatuto de Autonomía en materia Penitenciaria, así como que el proceso que conduzca a su asunción priorice la habilitación la Administración Vasca para adoptar decisiones en dos grandes ámbitos, que a nuestro juicio condicionan las posibilidades de desarrollar de forma autónoma una política coherente en esta materia:
El Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco se mostró de acuerdo en la conveniencia de trabajar ambas cuestiones, sin obviar que hubiera sido deseable su inclusión en los convenios suscritos en esta materia con el Ministerio del Interior. Valoró, no obstante, que el hecho de que éstos no contemplaran los aspectos recogidos en el primero de los puntos citados no debía suponer impedimento, en todo caso, para seguir colaborando en los aspectos que sí han sido incluidos: ejecución de penas no privativas de libertad (trabajos en beneficio de la comunidad), gestión, supervisión y control de las reglas de conducta impuestas judicialmente en supuestos de suspensión ejecutiva o sustitución de las penas privativas de libertad, así como la inclusión socio-laboral de las personas presas. Se trata de un principio de realidad que esta institución venía propugnando históricamente, y que por tanto no podemos por menos de suscribir. En el apartado de conclusiones, no obstante, nos referiremos a los aspectos mejorables que identificamos en todos estos ámbitos, a la luz del desarrollo práctico que han tenido.
Ministerio del Interior
Al margen de la colaboración a la que nos hemos referido en el apartado dedicado a la gestión de quejas, nos hemos reunido también con el Secretario General de Instituciones Penitenciarias, con quien mantuvimos una sesión de trabajo en torno a las siguientes cuestiones:
4. Valoración del estado de los derechos de los ciudadanos
4.1. Esta institución siempre ha defendido la conveniencia de que Euskadi asuma las competencias penitenciarias que recoge su Estatuto de Autonomía. El traspaso de la competencia estatutaria se ha ido postergando en el tiempo año tras año. Entendemos que la asunción por parte del Gobierno Vasco de la titularidad de las tres cárceles de la CAPV podría redundar en una mejora de las condiciones relativas a la gestión y al sistema de garantía de los derechos de los internos. Por ello creemos necesario reiterar, en los términos recogidos en los dos últimos informes que esta institución presentó ante el Parlamento Vasco, los criterios que entendemos debería seguir ese proceso. Se trata, en última instancia, de que la sociedad vasca se responsabilice del uso que el Estado, en su nombre, hace de la intervención penal, que conozca sus consecuencias y, en la medida en que no le parezcan asumibles desde parámetros de justicia social, promueva el diseño y gestión de un modelo penitenciario propio, un sistema de ejecución penal que no aumente la marginación, ni cronifique los factores que llevan a delinquir a la mayor parte de las personas que pueblan nuestras prisiones.
4.2. Estos son precisamente los principios que han guiado, históricamente, el trabajo en este ámbito del tejido asociativo vasco. Sus entidades llevan a cabo, de manera estructurada y socialmente comprometida, una labor caracterizada por su capacidad de iniciativa, diversidad, coordinación y calidad. Ello ha venido permitiendo, tanto a las prisiones como a los juzgados vascos, contar con un soporte fiable de recursos sociales para desarrollar las fórmulas que la ley posibilita en materia de tratamiento y cumplimiento alternativo a la prisión.
Pues bien, a lo largo del año del que informamos no han hecho sino crecer las dificultades a las que estas entidades han debido hacer frente con el fin de no cerrar sus programas. A continuación las resumimos, por entender que sobre todas ellas será necesario intervenir, pues de ello dependerá en la práctica la posibilidad de seguir aplicando de un número importante de medidas alternativas a la pena privativa de libertad actualmente en vigor. Su desaparición no sólo sería inasumible desde parámetros de justicia, sino también en atención a las consecuencias que tendría en términos de saturación y atasco de expedientes y procesos judiciales, aumento de la población penitenciara y agravamiento de la situación de las personas penadas y presas:
4.3. El Servicio Vasco de Gestión de Penas ha llevado a cabo una meritoria labor en la gestión de los Trabajos en Beneficio de la Comunidad. Es de destacar, asimismo, la consolidación de los programas de rehabilitación de maltratadores y de reeducación en seguridad vial.
No obstante, la desaparición de los servicios a los que ha sustituido –los de Orientación y Asistencia al Detenido (SAOS) y a la Reinserción (SAER)– ha recibido una unánime valoración negativa por parte de todos los operadores jurídicos, que venían alertando de sus consecuencias en los términos que recogíamos en nuestro informe anterior.
Las opiniones que hemos recabado al respecto de jueces, secretarios judiciales y entidades de iniciativa social coinciden en que con ellos se ha perdido una prestación aglutinadora de servicios, en lo procesal y en lo extraprocesal, que aportaba soluciones y esperanzas de resocialización para el colectivo de penados habituales, y que facilitaba notablemente una ejecución de penas y medidas de seguridad que respondiera a los fines de prevención especial a las que deben responder. Debemos insistir, en consecuencia, en la necesidad de reconsiderar dicha desaparición, no sólo por las razones que apuntábamos en el informe al que más arriba nos remitimos, sino también en el marco una reflexión profunda sobre la importancia de las ejecutorias penales:
4.4. A lo largo del año del que informamos, han sido varios los foros en que el Ararteko se ha pronunciado en torno a tratamiento penal y penitenciario de los delitos de terrorismo. Debemos reiterar nuestra demanda para que todas las personas presas cumplan su condena en cárceles próximas a sus lugares de origen para satisfacer un triple objetivo: favorecer su reinserción social, tal como exige el ordenamiento jurídico; evitar el desarraigo social de los penados, favoreciendo sus vínculos sociales; y acabar con los efectos negativos, costes y riesgos que el alejamiento comporta para familiares y amigos, que no son justificables de ningún modo y que son perfectamente evitables en la actual situación. Por otra parte, venimos pidiendo que la Administración penitenciaria facilite la aplicación de las normas legales que prevén la excarcelación, con las cautelas que sean necesarias, de los internos que padezcan enfermedades graves e incurables. Y debemos también reiterar la petición de que se eliminen las disposiciones especiales relativas a grupos y delitos terroristas que impiden la concesión del régimen de tercer grado y el acceso a la libertad condicional.
4.5. En relación con la vigilancia de las personas presas que reciban atención hospitalaria extrapenitenciaria, el respeto a su derecho a la intimidad requiere que la fuerza policial encargada de su custodia permanezca, como regla general, fuera de las dependencias en que aquéllas deban desvestirse o ser atendidas, de modo que los y las agentes que la integren ejerzan sus funciones de vigilancia sin ver ni oír el desarrollo de la consulta, pruebas o tratamiento en que consista dicha atención. Todo ello siempre que el personal facultativo no demande protección específica, o que ésta no resulte imprescindible a la vista de circunstancias excepcionales de peligrosidad cuya concurrencia, en su caso, deberá ser expuesta razonadamente, de manera que el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria valore y apruebe las medidas que resulten necesarias y proporcionadas en relación con dicho peligro.
El Departamento de Interior del Gobierno Vasco, a lo largo del año del que informamos, no colaboró satisfactoriamente con esta institución en relación con la resolución que así lo recomienda.
Si bien no se pronuncia explícitamente sobre su aceptación, como se le había requerido, se reafirma en que actuó correctamente en el caso que dio lugar a formularla. Son dos los motivos que nos llevan a considerar esta respuesta como contraria al deber de colaboración que la Ley le impone:
4.6. En prisión cumple condena privativa de libertad un porcentaje muy elevado de personas con enfermedad mental que, en atención a sus patologías y necesidades, no deberían estar en un centro penitenciario, sino asistidos y acogidos en recursos adecuados de la comunidad, con apoyos sociales y terapéuticos suficientes. La carencia de recursos comunitarios de esta naturaleza es una realidad grave, que necesita respuestas políticas, sociales, médicas y criminológicas Esta situación nos debe hacer reflexionar para impedir que muchos enfermos psiquiátricos, especialmente los que cuentan con menores recursos y son más vulnerables, carezcan de otra respuesta que el sistema jurídico-penitenciario por causa de una deficiente atención en la comunidad, por una mala defensa de sus derechos –inexistencia de un buen diagnóstico o valoración forense, incapacidad para proponer recursos terapéuticos o residenciales, ineficacia de la defensa, etc.– o porque, una vez en prisión, es imposible o se hace muy difícil su excarcelación por motivos de salud, al no existir recursos adecuados de acogida en la comunidad.